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综述文章: 在上下游关系背景下理解湄公河流域水电开发的影响(下)
发布时间:2019-10-08
 


 

【译者注】本文是多国学者观点的综述,其观点非常具有代表性,值得一读。为节省篇幅,翻译对原文略有删减,关键词、参考文献等省略。文中“XXX”是译者的个人理解,不代表原文。© Springer Japan在线发布日期:20121115日。

 

【作者】

克劳迪娅•库恩泽(ClaudiaKuenzer):德国地球观测中心

伊恩•坎贝尔(IanCampbell):澳大利亚墨尔本,莫纳什大学

马尔特罗克(M. Roch):奥地利萨尔茨堡大学地理信息科学中心

帕特里克(Patrick Leinenkugel):德国地球观测中心

罗富团(Vo Quoc Tuan):越南芹苴大学环境科学学院

斯特凡(Stefan Dech):德国地球观测中心

 

【原文声明】本文所做的研究得到了德国教育研究部和BMBF的资助。但是,资金来源对本研究的内容没有影响。本文不表达任何政府或组织的观点。

 

【摘要】湄公河及其支流的水电开发带来了湄公河流域地区的跨界效应。湄公河流域由六个国家的部分地区组成。一方面,水电促进了经济发展,并有助于满足湄公河沿岸国家特别是中国、泰国和越南日益增长的能源需求。另一方面,大坝建设的负面影响主要是流量和沙量改变对湄公河农村居民的环境和生计的严重影响。上下游国家之间的需要、需求和挑战并不一致。针对普遍认为下游国家无力承受主要负面影响而上游国家单方面从水电获益的情况,作者认为,上下游关系并不容易明确(关系复杂纠结)。这一结论是基于对湄公河沿岸国家之间复杂权力关系的考虑,焦点在于当前相互之间的电力贸易。文章调查了水电大坝对湄公河地区的影响,以及超越国家层面的参与者(如湄公河委员会和大湄公河次区域倡议)在水电争议中的作用。湄公河水电项目中的赢家或输家不是国家,而是一些有影响力的强大精英(利益集团)与大量农村贫困人口。

 

 

6中国水坝对下游泥沙的影响评估

大坝的另一个跨界效应是减少了河流的悬移质泥沙。据估计,湄公河流域的泥沙40%-50%来自中国(MRC2010),含沙量的下降可能会对下游国家的生态系统产生重大影响 - 无论是正面的还是负面的影响。 据中国当局进行的一项调查显示,中国漫湾和大朝山大坝的拦沙量约为每年7000-8000万吨(Walling2009)。Fu2006分析了澜沧江景洪站(距离漫湾/大朝山下游分别约400km/ 314km)的含沙量,得出结论认为,自1980年代后期以来,两座大坝使年均含沙量显著地持续减少了50% 。两座大坝建坝期间景洪水文站的输沙量下降尤为明显(Walling2009)。作者表明,在20世纪60年代中期到80年代末期间,湄公河流域的年输沙量稳步上升约50%,原因可能是澜沧江上游地区土地开发利用的加剧。未来,随着小湾大坝的建成完成,拦沙率预计达到90%(Guo 等,2007),加上漫湾大坝的拦截,通过大朝山大坝的泥沙量不到天然沙量的10%(Walling2009)。上游梯级建设(MRC,2010)以后,输沙量将进一步降低。 Wang等人(2011)发现 ,通常情况下,由于大坝施工期的水土流失造成泥沙量会增加,1986年至1992年漫湾大坝施工期间已观察到该现象。

同时,可用的泥沙数据相对缺乏,并且无连续的时间序列数据。此外,要区分沙量变化的原因,哪些是大坝的影响,哪些是土地利用变化以及水文和气候变化的影响,这是非常困难的事情(Wang等,2011),尽管劳里等人(2012)认为水库运行对水文的影响肯定大于气候变化的影响。

无论是从实际观测的角度还是预计的角度,泥沙量的减少带来了湄公河下游国家环境和社会影响问题。由于来沙量减少意味着延缓了水库库容淤积损失和增加了水电站的经济寿命,对老挝和柬埔寨大坝明显有利。

对于柬埔寨洞里萨河周围的洪泛平原以及越南三角洲来说,泥沙量的减少将对生态系统的生产力、多样性和海岸的稳定性产生很大的负面影响 - 尤其是海平面上升(Biggs等,2009)。沙量减少将导致诸如河床侵蚀,横向扩张(摆动游荡),下切,也会减少洪水漫过河堤,携带营养物的泥沙随着洪水泛滥的减少,生态系统的营养物补给也相应减少(MRC2010)

 

7上下游的利益真的很明确?

Methonen撰写的一篇论文(2008a)的标题是:下游国家是否反对上游水坝?作者得出的结论是,尽管所有公共媒体都帮着下游国家的反对派煽风点火,但各国政府都同意这些计划。所有湄公河国家都参与区域电力交易,这将决定某个地区作为电力净出口国或进口国的命运(Methonen2008a).

泰国是湄公河地区非常大的能源市场,预计到2020年,年能源消费量将增加两倍。目前,该国9%的电力为水力发电,有相当多的泰国资金投向缅甸和老挝的水电项目(马修斯2012)。从中国水电项目规划的最初阶段开始,泰国就表达了进口电力的兴趣。泰国和中国签署的谅解备忘录(MoU)指出,泰国将购买中国水电高达3,000MW。此外,泰国不仅投资中国的水电项目(泰国公司MDX Power在云南开发景洪项目),而且还有缅甸项目(萨尔温江)。在老挝,泰国电力公司EGAT参与南屯2(Nam Theun2)项目,该项目由法国开发署、北欧投资银行、亚行和世界银行国际开发署提供融资。作为回报,老挝将电力销售给泰国赚取大量外汇,另有2,000MW电力出售给越南(Backer2006; Schmeier 2010)

另外,越南高达40%的电力是水电 - 进口电力主要来自中国,为避免在旱季出现短缺,2006年进口量显著增加(Methonen2008a)。越南购买中国电力只能通过大湄公河次区域电网。但是,越南间接支持的项目受指责最多。”(Schmeier2010:38)。2004年10月,越南总理提出了电力行业的国家战略(第677/2004 / QD-TTG号决定),重点关注水电(将水电容量从2006年的39%增加到2020年的62%)。重点是越南的中部高原(当时有17个规划项目),湄公河众多支流发源于此。然而,最近国会暂停了大坝建设,原因是最近的洪水暴露了第一批完工大坝的设计缺陷。2012年7月21日,越南现任总理阮晋勇于签署了关于2020年电力发展的决定,力求提高新能源的发展水平,以减少对水电的依赖性(预计为23%)。

老挝的水电潜力超过23,000MW,目前已建成49座水坝(690MW)。 水电项目快速开发,老挝就像中国的云南省 成为一个电力净出口国。自20世纪70年代以来,该国已向泰国出口电力,到2000年,该国80%的电力来自水力发电。柬埔寨的水力发电潜力也达到8,000MW,至今该国仍是GMS发展水平较低的国家之一。 缅甸水电潜力超过10000MW,大部分尚未开发。然而,2002年在能源部内成立了一个水力发电部门,并确定了268个潜在的坝址(Schmeier,2010)

部分跨境贸易(见图5)已经显示出上下游利益的矛盾。虽然众多的非政府组织,国家报纸和新媒体谴责上游开发是下游问题的根源(曼谷邮报,今日越南等),但大宗电力贸易协议的签署是个大背景。它们使越南能够从中国云南省,老挝和柬埔寨进口电力;使泰国能够从中国云南省,缅甸,老挝和柬埔寨进口电力; 使老挝能够从中国进口电力; 并使柬埔寨从老挝和泰国进口。越南和泰国是两个最大的进口国,从上游国家的出口中获利颇丰。与此同时,特别是越南充分开发利用自己的水电潜力,不受下游(如湄公河三角洲)担忧问题的限制。根据国际自然保护联盟(IUCN)计划协调员Jake Brunner的说法:“太迟了。 狂欢结束了。私营部门参与大坝建设远远超过了政府规划或管理能力。 越南现在是世界上 “大坝阻隔”最多的国家之一,其水力发电潜力绝大部分已经被开发。”(Minh2011)

 例如,越南和老挝联合开发老挝水电,如越老电力开发和投资股份公司。 由于上湄公河(和萨尔温江)的开发,中国不是唯一被指责的对象。“这些国家的建设计划显然受到其他湄公河国家参与的影响”,由于泰国大规模的电力需求,对于增加上湄公河电站的盈利能力,泰国扮演着一个重要角色(Methonen2008a:169)。 中国是最大的贸易伙伴,通常是最大的投资者,也向下游国家提供部分贷款,可以堵住下游国家政府官员的嘴。湄公河国家处于困难的依赖关系中。 Sovacool(2009)曾经指出,大规模的能源基础设施网络会降低而不是加强能源安全 - 特别是发生国际冲突时。然而,对自己的项目保持缄默则表明,即使对于下游国家来说,目前经济发展和带动GDP增长的项目比保护环境或农村贫困人口的脆弱性更为重要。“许多政党反对大坝项目,甚至包括个别政府官员。然而,区域能源贸易的布局表明,从国家和政府的角度,下游国家反对中国上游水坝的说法是荒诞的。尽管如此,一位不熟悉情况的读者如果通过媒体和其他信息源来理解这种局面时,会得出截然不同的结论。”(Methonen2008a:170)表3,图4. 。







 

 

 

 

 

 

图4 中国和湄公河各国的电力贸易(10亿美元,不含泰国)

 

 

总体而言,作为电源湄公河,为富裕者如泰国提供电力,加剧了财富分化并常给边缘化群体带来伤害(Greacen和Greacen2004)。每个国家(图5)为了自身的利益和需要,尽可能地开发利用本地的河流资源,而不深入考虑下游或整个河流系统的健康状况。Mather和Brunner2010)非常正确地指出:所以,虽然电力销售的好处主要属于政府、国有企业、投资者、建筑公司和水电运营商,并可推测有惠及民众的效应,但这些成本绝大多数将由数百万农村穷人承担“(Mather and Brunner20103)。 辛普森2007)表达了许多文章的一致观点:湄公河水电开发的社会和环境成本远远超过其好处。

 

8众说纷纭争论不休:委托评估及其成就(Players fostering the hydropower debate:assessment of mandates and achievements


众多的参与者左右着水电争议,如大型的国际和国家银行(例如世行,亚行,中国进出口银行,日本国际合作银行),政治网络(如东盟),外援组织(如美国国际开发署USAID,澳大利亚国际开发署AusAID,德国国际合作机构GIZ ,丹麦国际发展署DANIDA),大型私营水电公司(如中国水电集团,东风电气,卡恩场),政府组织机构(六个沿岸政府,加上捐助国的实质影响),全球(联合国UN)和跨地区机构(如湄委会MRC,大湄公河次区域GMS),国际非政府组织(如世界野生动物基金会WWF,国际自然和自然资源保护协会IUCN,乐施会Oxfam,国际河流组织),国家非政府组织(如绿色流域,3S河流保护网,穷人大会),基金会(如福特,洛克菲勒),个人顾问,大学和研究机构(主要源于湄公河各国和捐助国),最后还有不可忽视的地方社群,难以穷尽详述。

Dore等人(2012)对湄公河众多的参与者进行了的分类和归纳,基于背景、动机、平台、工具、决策和影响,提出了一个跨界水治理复合体的分析框架。

为此,我们着重比较了两个跨国机构对水电争议的影响:湄公河委员会和大湄公河次区域合作倡议(GMS)

 

(1)     湄公河委员会


第一个湄公河委员会成立于1957年,试图解决湄公河地区水资源争端。当时已经规划了七座巨型水电站,装机容量23,300MW(Varis等,2008)。 然而,1960年代至20世纪90年代中期,国内和国际战争严重阻碍了该委员会的工作。从1974年到1995年,柬埔寨缺席该委员会。此外,中国不是该委员会的成员。事实上,从1995年起,地区政治局势才允许东南亚政治和经济一体化(Varis等,2008)。越南、老挝、柬埔寨和泰国以新的合作模式签署了湄公河协议,该协议重新建立了湄公河委员会,现在新命名为湄公河委员会(MRC)。MRC致力于可持续管理和开发流域水资源,以实现国家互利互惠。MRC的主要任务是制定湄公河流域开发计划。MRC成员国有越南、老挝、柬埔寨和泰国,中国和缅甸则为对话伙伴。问题是,MRC的资金不完全由成员国提供,捐助者的资金仍然占优势(Backer2006)。流域国家部委不愿意与MRC分享权力(和资源),限制了MRC的影响力和认可度。

据Ha(2011)的调查,湄公河委员会自1995年重新建立以来,湄公河委员会“在水资源管理和可持续发展的基本任务方面做得很差,并且一直在努力与各方保持对话。”(Ha2011:126)。 湄委会的有效性障碍重重,“因为1995年的协议规定的程序不是基于规则的,并且缺乏真正的执行机制。 实质上,MRC无法影响其成员国的国家政策“(Ha2011:130)。 虽然MRC已经建立了包括微观和宏观数据的庞大知识库,但该委员会无法成功利用这一知识库来促进良好的水资源治理和可持续发展(Backer2006;  Sneddon和Fox2007)。 据Ha(2011)的观点,主要是MRC领导人个人品格对可持续发展的理解、对环境问题的估值和关注产生了影响。原日本工程师Yanasabu Matoba作为第一任领导人,MRC重点关注和支持核心的基础设施。从2000年到2004年,MRC在Joern Christensen的领导下,转而面向全流域,强调生态保护。 在执行1999年的流域发展计划期间(该计划已在Christensen的影响下形成),对项目的生态影响给予了高度关注(Ha2011)。


5 湄公河次区域电网示意图(根据IRN改编和扩展2006 MRC2010)

 

    在Oliver Cogels-MRC第三任首席执行官的领导下,再次发生了一次转变 - 专注于与世界银行和亚行的密切合作,将可持续发展理解为“水电、航运、渔业、灌溉农业、环境管理、流域管理等具体项目'  (哈2011:129)。 技术性的(和技术官僚的)项目实施是这个时期的特点。从2008年起,第四任首席执行官Jeremy Bird(世界水坝委员会前主管)将MRC的立场转向对项目实施进行社会和环境影响评估。对干流水电开发可接受做法的定义给予了特别关注。Bird的任期于2011年初结束,自2011年11月以来,来自瑞典的Hans Guttman担任MRC新领导,尽管最初设想是来自于湄公河国家。


Campbell2009)已经为MRC工作了好几年,他也强调MRC目前既是一个开发机构也是一个流域管理机构,这种尝试是不相容的。  结果是MRC从一个角色转向另一个角色,将自己确定为一个流域管理组织或者作为一个开发机构”,这取决于首席执行官(Campbell2009:413)。不解决这种模棱两可的状态,MRC将无法取得成功。同时,人们普遍接受MRC只是流域管理的角色。它不可能既是流域管理组织又是开发机构,需要澄清其作用(Sneddonand Fox2007; Keskinen等人2008)。另外Mather和Brunner(2010)认为,MRC目前已经到了关键时刻。对于沙耶武里大坝延期10年的官方协议,部分的反对来自于老挝政府,并且他们采用现场的继续施工来体现,现在的问题是,MRC是否真的可以帮助解决国家短期利益冲突。如果不是这样,那么自1995年以来,数亿美元的捐助者资金将被证明是白费的”(Mather and Brunner2010: 3)。

9湄公河次区域倡议

另外一个跨国参与者就在MRC身边:即世界银行和亚洲开发银行。亚行推行“大湄公河次区域倡议”(GMS)的计划,该计划包括湄公河委员会的四个成员国以及中国和缅甸。GMS,由联合国亚太经济和社会委员会与亚洲开发银行于1992年联合发起,旨在改善2.5亿多湄公河流域居民的生计,并加强区域和次区域的经济合作,主要是通过投资开发基础设施(Lang2005; 尼古拉2008)。该计划得到了东盟的支持。东盟在2002年与中国共同建立了世界最大的自由贸易区。湄公河流域的投资和开发是该地区合作的重点。GMS统一协调了次区域内的重点项目,涉及运输、能源、环境、人力资源开发、贸易和投资、旅游和电信等领域(Krongkaew2004)。湄公河电网是该计划的旗舰之一(IRN2006)。 中国与大湄公河次区域国家和东盟之间的密切接触有巨大的资金支持。然而,它目前仅限于“社会经济发展,而不是设立严格的机构以服务于更广泛的国际合作,实现湄公河流域可持续发展”(Sokhem和Sunada2008:144)。东盟内的湄公河流域发展合作倡议于1996年成立,目标是实现该地区经济上合理的可持续发展。仅在2011年,就有数百个东盟研讨会和活动举行(见http://www.aseansec.org),其中包括湄公河流域跨界污染的技术会议和次区域工作组会议。

人们选择东盟和大湄公河次区域合作扩张商业和贸易,是为了获取经济收益,而湄公河委员会则被视为一个制定可持续发展准则的组织。包括水质和水量的这些准则和指南,并没有被湄公河国家的政府接受,因此没有新的法律支持,不具备法律上的强制力(Sokhem和Sunada2008)。Lang(2005)甚至说:MRC被认为是正式的、笨拙的官僚机构,而GMS则是一个非正式的次区域合作框架”(Lang2005:6)。 仔细研究其投资水平时,MRC和GMS之间的差异也很明显。 从2003年到2008年,湄公河委员会花费了9030万美元用于工作(每年1500万美元),相同时期,GMS花费了5亿美元。虽然湄公河国家仅提供了MRC资金的7.5%,但他们对GSM的资金贡献率达到了33%。(Will2010)。

但是,许多作者,如Gainsborough(2009)也认为基于GMS的所谓'合作'导致了新的管理和限制形式,特别是针对穷人和边缘人方面'(Gainsborough2009:6)。 Matthews(2012)令人印象深刻地刻画了老挝水电开发中赢家和输家的政治生态。湄公河水电的利润来源众多,例如通过建筑合同、电力销售、木材利润以及专业知识和技术的出口而实现。造成利润流向倾斜的因素,包括国家对媒体、国际非政府组织和非政府组织的严格控制,沿岸国缺乏监管或执法能力,资本容易获取,注重短期收益以及湄公河国家在水电是绿色和清洁能源的赞美声中抢夺水资源开发水电。从政府机构,私营公司到极具影响力的精英们,这些强大的参与者常常都是水电开发的赢家,而生态环境,尤其是生计依赖于自然的农村人口则是受伤的输家。这是从湄公河国家角度孤立的观察结果。与普遍的公众认知相反,并没有上游赢家和下游输家这样简单的认识,因为下游国家的许多机构从水电行业的发展中获益。它被归结为贫和富、有无影响力,即一个非此即彼的问题。(其实,利益是你中有我,我中有你,交错复杂)

为了平衡这些普遍存在的不平等现象,必须努力提高透明度和参与度。在水电开发问题上,关于可持续性和湄公河沿岸大多数人利益的争论中,当地社区参与影响评估研究、通过不同的决策层面形成跨部门、跨学科对话的机制,统一评估方法、使用各国语言改善与湄公河相关信息的沟通,都是当务之急。

10结论

对湄公河流域水电开发的调查显示,上下游国家的需求存在明显的利益冲突,尤其是直接或间接从水坝中获利的上层决策者,与大多数生计脆弱的农村穷人。

干流和支流水电大坝影响洪水涨落变化,这可能对生境、生态系统和生物多样性产生严重影响。它们导致下游泥沙量长期减少,也减少了平原地区、湿地和农业地区的营养物质来源。预计泥沙流失会加剧湄公河三角洲地区的海岸侵蚀和咸水入侵 该地区已经受到海平面上升的威胁。 然而,濒危的自然环境不仅在湄公河三角洲,还在洞里萨湖和柬埔寨南部冲积平原。这些地区人口占湄公河流域的三分之一以上,鱼类是他们日常蛋白质的主要来源。然而,混凝土大坝会阻碍鱼类迁移。已经证明,在设计上鱼梯大多不足以解决问题,并且也不能防止鱼类迁徙时在大型水库的缓流中丧失方向感。大坝的强制移民常导致他们的恢复适应能力下降和贫困。以上可刻画出湄公河地区水-食物-能源关联的复杂性。许多作者认为,湄公河梯级及其支流电站的环境和社会成本可能超过了能源生产、改善航运能力和相关经济发展带来的好处。

在公共媒体和公众争论中,水电开发的大规模跨界影响是一个政治性的话题。首先,当发生任何异常情况需要对下游解释时,中国的梯级大坝就会被提及。然而,很多作者在湄公河水坝的影响问题上都得出了相互矛盾的结果和结论。许多研究和评估报告都偏向于各自机构的复杂利益。与流量和泥沙有关的数据通常缺乏时间或空间上的一致性,尽管一般趋势看起来很清楚,但很难得出清晰的定量表述。湄公河流量的变化必须考虑其他影响因素,例如城市和农村地区的用水量增加,土地利用变化以及气候变化。与此同时,湄公河下游拟建的大坝以及支流上已建待建的大坝需要放在更重要的位置上考虑。沙耶武里大坝是下湄公河第一个干流项目,它带了一个好头,其他项目也应如此。尽管当地居民强烈反对上游邻国的水坝,但人们经常忘记他们自己国家的政府,公司和其他利益集团在自己的领土上建设和经营大坝 - 或者至少参与输送电计划。

因此,下游国家单方面受到上游国家水电开发负面影响的普遍担忧似乎只是部分合理的。 由于所有湄公河国家的经济互动,上游和下游国家的利益交错,难以清晰划分。所有湄公河国家都参与了GMS倡议的地区电力交易。泰国和越南是净进口国,从上游国家获取电力; 云南省和老挝是电力的主要净出口地区。柬埔寨和缅甸有大量潜在的水电能源可使用,特别是柬埔寨计划增加水电开发以从电力出口中受益。泰国和越南支持在其邻国投资水电项目。此外,特别是越南,大力开发自己的水电的同时并没有考虑下游湄公河三角洲的影响。许多媒体、非政府组织和国际非政府组织强调上游水坝的负面影响,但同时,各国政府在背后又签署大型电力交易协议。目前,无论河流系统的整体健康状况如何,每个国家都试图开发利用其本地的河流资源。

影响湄公河水电争论的参与者众多。包括国际大型银行,国家银行到湄公河国家的政府,非政府组织,私营企业,公司,国际机构和网络,再到国际非政府组织,非政府组织,基金会,科研机构,媒体甚至个人权力精英决策者和游说者,无不带着他们自己的利益。鉴于湄公河水电的未来似乎主要由大湄公河次区域倡议下的经济合作所决定,湄公河委员会扮演的角色仍很模糊。如果成员国不承诺授权该组织实施规划和流域管理,那么MRC提出的建议,制定的规范和标准都将可以忽略。更多的当地社区和研究机构参与到影响评估,建立真正的跨部门跨学科的对话机制,通过不同的决策层面形成跨部门、跨学科对话的机制,统一评估方法、使用各国语言改善与湄公河相关信息的沟通,已是当务之急。

11参考文献(略)

 

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